Der Deutsche Naturschutzrechtstag befasst sich thematisch mit dem Naturschutz(recht) allgemein, dem Terrestrischen Naturschutz einschlie√ülich der Binnengew√§sser), sowie dem Schutz der Meere, vor allem unter dem Aspekt der Erhaltung der Biodiversit√§t (Meeresnaturschutzrecht). Daneben werden aktuelle Fragestellungen behandelt, die zumeist interdisziplin√§rer Natur sind. Dabei verstehen wir ‚ÄěNaturschutz‚Äú weit als ‚ÄěSchutz der nat√ľrlichen Lebensgrundlagen‚Äú auch in Verantwortung f√ľr die k√ľnftigen Generationen (Art. 20 a des Grundgesetzes) und als wichtiges Erfordernis bei der Festlegung und Durchf√ľhrung der Politiken der Europ√§ischen Union (vgl. Art. 11 Vertrag √ľber die Arbeitsweise der Europ√§ischen Union ‚ÄďAEUV-).

Foto: Naturerlebnisraum Katinger Watt im Nationalpark Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer | NABU/Sophia-Fatima Freuden

Naturerlebnisraum Katinger Watt im Nationalpark Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer | NABU/Sophia-Fatima Freuden

Europaschutzgebiete ‚Äď Unter welchen Voraussetzungen ist ein Schutzgebietsstatus abzuerkennen?

von Peter Fischer-H√ľftle, Rechtsanwalt

1. System der Europaschutzgebiete Natura 2000

Den beiden Kategorien der Europaschutzgebiete ‚Äď Vogelschutzgebiet und FFH-Gebiet ‚Äď ist gemeinsam, dass sie nach bestimmten Kriterien der Schutzw√ľrdigkeit auszuw√§hlen sind. Ma√ügeblicher Zeitpunkt ist dabei die √úberpr√ľfung und Auswahl der Gebiete. Da in der Natur nichts unver√§nderlich ist, kann es mit dieser Entscheidung nicht ein f√ľr alle Mal sein Bewenden haben. So k√∂nnen neue Erkenntnisse nach Meinung des EuGH[1]¬†z.B. die Ausweisung eines Vogelschutzgebiets auch noch zu einem sp√§teren Zeitpunkt erfordern. Umgekehrt kann man es nicht ignorieren, wenn sich ein Schutzgebiet, das als Rechtfertigung f√ľr Beschr√§nkungen der Grundst√ľcksnutzung dient, wesentlich √§ndert. Es w√§re deshalb nicht richtig, das Netz der Europaschutzgebiete ausschlie√ülich als statisches System zu begreifen. Die Frage geht vielmehr dahin, wann eine √Ąnderung der Tatsachen solches Gewicht hat, dass sich Konsequenzen f√ľr die Einstufung eines Europaschutzgebiets ergeben.

Das Problem ist aus dem nationalen Recht bekannt. Beispielsweise k√∂nnen sich in einem Landschaftsschutzgebiet trotz der Schutzbestimmungen die Verh√§ltnisse derart √§ndern, dass man fragen muss, ob das Schutzgebiet dadurch seine Schutzw√ľrdigkeit teilweise oder ganz verloren hat und deshalb eine Aufrechterhaltung der Schutzbestimmungen nicht mehr gerechtfertigt ist, weil das mit dem Schutzgebiet verfolgte √∂ffentliche Interesse nicht mehr besteht.

Bei den Europaschutzgebieten sind Ver√§nderungen in zweierlei Hinsicht denkbar: Der Fall, dass ein zun√§chst irrelevantes Gebiet in einem sp√§teren Zeitpunkt die europarechtlichen Merkmale der Schutzw√ľrdigkeit erf√ľllt, ist hier nicht zu er√∂rtern. Vorliegend geht es um die Frage, wie es zu beurteilen ist, wenn eine nat√ľrliche oder vom Menschen verursachte Entwicklung dazu f√ľhrt, dass ein vorhandenes Europaschutzgebiet nicht mehr die Merkmale der Schutzw√ľrdigkeit hat, die zu seiner Auswahl gef√ľhrt haben. Dazu hat sich der EuGH in einer neueren Entscheidung[2]¬†ge√§u√üert, deren Inhalt und Tragweite eine genauere Betrachtung erfordern.

2. Rechtsgrundlagen einer Aberkennung des Schutzgebietsstatus

F√ľr¬†FFH-Gebiete¬†gilt: Die Mitgliedstaaten √ľberwachen nach Art.¬†11 FFH-RL den Erhaltungszustand der Arten und Lebensr√§ume und √ľbermitteln der Kommission nach Art.¬†17 einen Bericht u. a. √ľber die Erhaltungsma√ünahmen und deren Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der Lebensraumtypen und Arten. Anhand dieser Informationen beurteilt die Kommission nach Art.¬†9 Satz 1 FFH-RL in regelm√§√üigen Abst√§nden den Beitrag von Natura 2000 zur Verwirklichung der Ziele der Richtlinie. Nach Art.¬†9 Satz 2 FFH-RL kann die Aufhebung der Klassifizierung als besonderes Schutzgebiet in den F√§llen erwogen werden, in denen die gem√§√ü Art.¬†11 beobachtete nat√ľrliche Entwicklung dies rechtfertigt. Diese Voraussetzung scheint auf der Vorstellung zu beruhen, der Erhaltungszustand der Lebensraumtypen und Arten k√∂nne sich so gut entwickeln, dass der Schutzgebietsstatus entbehrlich wird, ein vermutlich nicht sehr h√§ufiger Fall. Jedenfalls best√§tigen die genannten Vorschriften, dass eine Aufhebung des Schutzstatus in Betracht kommen kann.

F√ľr¬†Vogelschutzgebiete¬†existiert keine vergleichbare Regelung. Die genannten Vorschriften der FFH-Richtlinie sind auf sie nicht anwendbar. Nachtr√§gliche √Ąnderungen des Gebietsbestandes sind nach Art. 4 Abs. 1 V-RL zu beurteilen. Er verpflichtet die Mitgliedstaaten, die geeignetsten Gebiete als Vogelschutzgebiete auszuweisen, und erlaubt ihnen daher nicht, eine einmal getroffene Entscheidung ohne triftige Gr√ľnde zu √§ndern.[3]

3. Das Urteil des EuGH vom 3.4.2014 ‚Äď C-301/12 ‚Äď ‚ÄěTre Pini‚Äú

3.1¬†¬†¬†¬† Zur¬†Vorgeschichte: Die Entscheidung erging auf Vorlage des italienischen Consiglio di Stato. Streitgegenstand war ein Grundst√ľck im Naturpark Valle del Ticino bei Mailand. Der betreffende Teil des Naturparks wurde 2004 in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen. 2005 verlangte die Grundst√ľckseigent√ľmerin von den Beh√∂rden Ma√ünahmen zur Verhinderung einer weiteren √∂kologischen Sch√§digung des Gebiets durch die stetige Zunahme des Luftverkehrs am Flughafen Malpensa. Da dieser Antrag nicht beschieden wurde, forderte die Eigent√ľmerin 2006 das Ministerium auf, das FFH-Gebiet neu abzugrenzen oder von der Liste zu nehmen, da die Kriterien zur Auswahl der Gebiete nicht mehr vorl√§gen. Sie habe ein Interesse an der gewerblichen Nutzung des Grundst√ľcks. Der Antrag blieb erfolglos und es kam zu einem Verwaltungsgerichtsverfahren.

3.2¬†¬†¬†¬† Den Einstieg in die Problematik bildete f√ľr das italienische Gericht der¬†Antrag einer Grundst√ľckseigent√ľmerin. Es wollte daher vom EuGH in erster Linie wissen, ob Art.¬†4 Abs.¬†1, Art.¬†9 und Art.¬†11 FFH-RL dahin auszulegen sind, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, der Kommission die Aufhebung der Klassifizierung eines in die Liste aufgenommenen Gebiets vorzuschlagen, wenn sie mit einem Antrag des Eigent√ľmers eines in diesem Gebiet gelegenen Grundst√ľcks befasst worden sind, mit dem die √∂kologische Sch√§digung des Gebiets geltend gemacht wird.

Aus Art. 9 und 11 FFH-RL zieht der EuGH den Schluss, dass die Anpassung der Gebietsliste auch die Aufhebung der Klassifizierung eines gelisteten Gebiets einschlie√üen kann.[4]¬†Der bei der Gebietsauswahl nach Art. 4 Abs. 1 FFH-RL bestehende Spielraum finde seine Grenze in den von der Richtlinie festgelegten Kriterien. Daher m√ľssten die Mitgliedstaaten, wenn die Ergebnisse ihrer √úberwachung gem√§√ü Art. 11 FFH-RL zu der Feststellung f√ľhren, dass diese¬†Kriterien endg√ľltig nicht mehr eingehalten werden k√∂nnen, nach Art. 4 Abs. 1 FFH-RL zwingend einen Vorschlag zur Anpassung der Gebietsliste formulieren, der darauf abzielt, dass sie den genannten Kriterien wieder entspricht. Nach Auffassung des EuGH gibt es keinen Entscheidungsspielraum mehr und besteht eine¬†Verpflichtung¬†des Mitgliedstaats,¬†der Kommission die Aufhebung der Klassifizierung dieses Gebiets vorzuschlagen, wenn ein in die Liste aufgenommenes Gebiet¬†endg√ľltig¬†nicht mehr zur Verwirklichung der Ziele der FFH-Richtlinie beitragen kann und es demnach nicht mehr gerechtfertigt ist, dass dieses Gebiet weiterhin den Vorgaben dieser Richtlinie unterliegt.[5]

Zur Begr√ľndung verweist der EuGH zum einen darauf, dass andernfalls nutzlose Aufwendungen f√ľr die Verwaltung des Gebiets entst√ľnden und die Belassung ungeeigneter Gebiete im Netz Natura 2000 nicht den Qualit√§tsanforderungen entspreche. Zum anderen hebt er hervor, dass Beschr√§nkungen des Eigentums in der Regel durch das in der FFH-Richtlinie genannte Ziel des Schutzes der Umwelt gerechtfertigt seien, solange das betreffende Gebiet durch seine Eigenschaften die Voraussetzungen erf√ľllt, die seine Klassifizierung zulie√üen. Entfallen diese Eigenschaften jedoch endg√ľltig, k√∂nnte die weitere Beschr√§nkung der Nutzung des Gebiets das Eigentumsrecht verletzen.[6]

3.3¬†¬†¬†¬† Bis hierher k√∂nnte man aus der Entscheidung den Eindruck gewinnen, dass die Grundst√ľckseigent√ľmer im Europaschutzgebiet erheblichen Einfluss auf die Deklassifizierung h√§tten. Letzten Endes stellt der EuGH aber nur fest, dass die Grundst√ľckseigent√ľmer, nachdem sie die Auswahl der Schutzgebiete hatten hinnehmen m√ľssen, eine Fortdauer der Nutzungsbeschr√§nkungen jedenfalls nach dem endg√ľltigen Wegfall der ma√ügeblichen Qualit√§ten des Schutzgebiets nicht zu akzeptieren brauchen. Dann allerdings h√§lt der EuGH den Mitgliedstaat f√ľr verpflichtet, der Kommission die Aberkennung des Schutzstatus vorzuschlagen.

3.4¬†¬†¬†¬† Anschlie√üend befasst sich der EuGH mit der zentralen Frage, welche¬†konkreten Voraussetzungen¬†notwendig sind, um die Verpflichtung zu begr√ľnden, ein FFH-Gebiet aus der Gebietsliste zu streichen. Von entscheidender Bedeutung sind die folgenden Feststellungen:

Nicht jede Sch√§digung eines in die Liste aufgenommenen Gebiets rechtfertigt die Aufhebung seiner Klassifizierung. Wesentlich ist, dass das Gebiet aufgrund dieser Sch√§digung¬†endg√ľltig¬†nicht mehr geeignet¬†ist, die Erhaltung der nat√ľrlichen Lebensr√§ume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen oder die Errichtung des Netzes Natura 2000 sicherzustellen, so dass es¬†definitiv¬†nicht mehr zur Verwirklichung der in den Art. 2 und 3 FFH-RL genannten Ziele beitragen kann.[7]

In diesem Zusammenhang hebt der EuGH die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nach der FFH-Richtlinie hervor:[8]
‚Äď Sie sind nach Art. 6 Abs. 2 FFH-RL verpflichtet, die Gebiete zu sch√ľtzen, indem sie die geeigneten Ma√ünahmen treffen, um die Verschlechterung der nat√ľrlichen Lebensr√§ume und der in ihnen vorkommenden Arten zu vermeiden. Die Verletzung dieser Schutzpflicht rechtfertigt nicht zwangsl√§ufig die Aufhebung der Klassifizierung dieses Gebiets. Vielmehr obliegt es dem Mitgliedstaat, die zum Schutz des Gebiets erforderlichen Ma√ünahmen zu ergreifen.[9]
‚Äď Die erhebliche Beeintr√§chtigung eines in die Liste aufgenommenen Gebiets durch Pl√§ne und Projekte ist nur zul√§ssig, wenn die Anforderungen von Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL (i.V.m. Art. 4 Abs. 5) √ľber die¬†Vertr√§glichkeitspr√ľfung¬†und notwendige¬†Ausgleichsma√ünahmen¬†beachtet werden.
‚Äď Auch bei Pl√§nen und Projekten, die bei ihrer Zulassung nicht unter Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL fielen, ist nach der EuGH-Rechtsprechung[10]¬†eine Pr√ľfung der Auswirkungen auf das Gebiet erforderlich.

Daraus folgt, dass der Mitgliedstaat nur dann verpflichtet ist, die Aufhebung der Klassifizierung eines Gebiets vorzuschlagen, wenn dieses¬†trotz der Beachtung der genannten Bestimmungen endg√ľltig nicht mehr geeignet¬†ist, die Ziele der FFH-Richtlinie zu erf√ľllen, so dass seine Klassifizierung als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung nicht mehr gerechtfertigt erschiene.[11]

4. Schlussfolgerungen

Diesen Ausf√ľhrungen des EuGH l√§sst sich entnehmen, dass die¬†Aberkennung des Schutzstatus¬†von Europaschutzgebieten nur das¬†letzte Mittel¬†ist, wenn alle anderen M√∂glichkeiten ausgesch√∂pft sind. Indem der EuGH den endg√ľltigen, definitiven Verlust der Eignung des Gebiets f√ľr die Ziele der Richtlinie fordert, macht er es zur Voraussetzung f√ľr eine Deklassifizierung, dass das Gebiet seine¬†Funktion im Netz Natura 2000¬†sozusagen¬†‚Äěunrettbar‚Äú verloren¬†hat. Ein solcher Zustand kann das Ergebnis von Einwirkungen des Menschen oder von nat√ľrlichen Entwicklungen sein.

Was die vom Menschen gesetzten Ursachen betrifft, gelten das¬†Verschlechterungsverbot¬†und speziell f√ľr Pl√§ne und Projekte die Regeln √ľber die¬†Vertr√§glichkeitspr√ľfung¬†bis hin zum notwendigen¬†Koh√§renzausgleich. Werden diese eingehalten, d√ľrfte nicht der Fall eintreten, dass infolge der Zulassung eines unvertr√§glichen Plans oder Projekts das Gebiet endg√ľltig seine Funktion verliert und der Schutz aufgehoben werden muss.[12]¬†Sind die durch ein Projekt verursachten Beeintr√§chtigungen so gro√ü, dass sich die Funktion des Gebiets (etwa weil es relativ klein ist und seine Substanz verliert) auch mittels Koh√§renzma√ünahmen nicht aufrechthalten l√§sst und es daher den Schutzstatus verlieren m√ľsste, steht das einer Zulassung in Weg der Ausnahme entgegen.[13]

Zur Funktionslosigkeit f√ľhrende Sch√§digungen eines Europaschutzgebiets durch¬†Unterlassen notwendiger Erhaltungsma√ünahmen¬†sollte es bei Beachtung der Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL im Regelfall nicht geben. Diese Vorschrift verpflichtet dazu, sowohl Abwehrma√ünahmen gegen√ľber externen, vom Menschen verursachten Beeintr√§chtigungen und St√∂rungen als auch Ma√ünahmen zu ergreifen, um nat√ľrliche Entwicklungen zu unterbinden, die den Erhaltungszustand von Arten und Lebensr√§umen in den besonderen Schutzgebieten verschlechtern k√∂nnen.[14]

Erhaltungs- und Wiederherstellungsma√ünahmen sind besonders wichtig, wenn das Gebiet, wie nicht selten der Fall, Vorbelastungen hat. Nach dem Grundsatz der Verh√§ltnism√§√üigkeit sind solche Ma√ünahmen allerdings dann nicht geboten, wenn ihre Kosten in keiner vern√ľnftigen Relation zum Effekt stehen.[15]¬†Werden aber notwendige Ma√ünahmen unterlassen und l√§sst sich das Gebiet daher nur mehr mit sehr gro√üem Aufwand in einen guten Zustand versetzen, kann das nicht ‚Äď gleichsam als Belohnung richtlinienwidrigen Verhaltens ‚Äď die Aberkennung des Schutzstatus rechtfertigen.

Sollten¬†Naturereignisse¬†wie Vulkanausbr√ľche, Erdbeben, √úberflutung, gr√∂√üere Felsst√ľrze und dergleichen die Eigenschaften eines Gebiets so ver√§ndern, dass die Erhaltungsziele mit angemessenem Aufwand nicht mehr zu erreichen sind, wird man von einem endg√ľltigen Funktionsverlust im Netz Natura 2000 sprechen k√∂nnen. Andere Entwicklungen wie die Ver√§nderung des Klimas, die Verlagerung des Vogelzugs einer bestimmten Art auf eine andere Route und dergleichen mehr k√∂nnen dazu f√ľhren, dass in einem Europaschutzgebiet eines oder mehrere seiner Erhaltungsziele nicht mehr erreicht werden k√∂nnen. Das allein f√ľhrt noch nicht zu seiner endg√ľltigen Funktionslosigkeit, wenn es f√ľr die √ľbrigen Erhaltungsziele weiterhin geeignet ist. Auch ist m√∂glich, dass an die Stelle eines nicht mehr vorhandenen Lebensraums ein anderer gesch√ľtzter Lebensraumtyp tritt oder dass zwar eine gesch√ľtzte Tierart verschwindet, aber eine andere hinzukommt. Hier hat die Anpassung der Erhaltungsziele an die ge√§nderte Situation den Vorrang gegen√ľber der Aberkennung des Schutzstatus.

Was das Verfahren betrifft, ist sowohl f√ľr die Deklassifizierung als auch f√ľr den Austausch von Erhaltungszielen bei FFH-Gebieten das Zusammenwirken von Mitgliedstaat und Kommission erforderlich (Art. 4 Abs. 1, Art. 9 Satz 2 FFH-RL).

5. Vogelschutzgebiete

Die Entscheidung des EuGH betrifft FFH-Gebiete. Auch bei Vogelschutzgebieten h√§lt der EuGH nachtr√§gliche √Ąnderungen des Gebietsbestandes unter engen Voraussetzungen f√ľr zul√§ssig: Ein Mitgliedstaat kann die Fl√§che eines Vogelschutzgebiets nicht verkleinern oder ihre Abgrenzung √§ndern, es sei denn, die aus dem Schutzgebiet herausgenommenen Teile entspr√§chen nicht mehr den f√ľr die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten geeignetsten Gebieten im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie.[16]

Mit diesem Kriterium, das auf die Funktion des Gebiets abstellt, bewegt sich der EuGH auf derselben Linie wie bei den FFH-Gebieten. Indem Art. 3 V-RL die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, Lebensr√§ume und Lebensst√§tten der V√∂gel zu pflegen und wiederherzustellen, bildet er ein √Ąquivalent zu den Verpflichtungen bei FFH-Gebieten nach Art. 6 Abs. 2 FFH-RL. Das bedeutet, dass der Mitgliedstaat die Verschlechterung eines Vogelschutzgebiets nicht unt√§tig hinnehmen darf, sondern zu den angemessenen Erhaltungsma√ünahmen verpflichtet ist.

Im Ergebnis l√§uft es darauf hinaus, dass die Deklassifizierung eines Vogelschutzgebiets erst dann m√∂glich ist, wenn es seine Funktion trotz zumutbarer Anstrengungen des Mitgliedstaats endg√ľltig verloren hat, nicht mehr zu den f√ľr die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten geeignetsten Gebiete z√§hlt und daher nicht mehr Gegenstand der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 1 V-RL ist.

Anmerkungen:

[1]¬†¬†¬† EuGH, U.v. 20.3.2006 ‚Äď C-209/04, Slg. 2006, I-2755 Rn. 43.

[2]¬†¬†¬† EuGH, U.v. 3.4.2014 ‚Äď C-301/12, ABl EU 2014, Nr. C 159, 3 = Natur + Recht 2014, 339.

[3]¬†¬†¬† EuGH, U.v. 28.2.1991 ‚Äď C-57/89,‚Äď Slg 1991, I-883 = Natur + Recht 1991, 559 (Leybucht).

[4]¬†¬†¬† EuGH, U.v. 3.4.2014 ‚Äď C-301/12 aaO Rn. 26.

[5]¬†¬†¬† EuGH, U.v. 3.4.2014 ‚Äď C-301/12 aaO Rn. 27 f.

[6]¬†¬†¬† EuGH, U.v. 3.4.2014 ‚Äď C-301/12 aaO Rn. 29.

[7]¬†¬†¬† EuGH, U.v. 3.4.2014 ‚Äď C-301/12 aaO Rn. 30 f.

[8]¬†¬†¬† EuGH, U.v. 3.4.2014 ‚Äď C-301/12 aaO Rn. 32-34.

[9]¬†¬†¬† EuGH, U.v. 3.4.2014 ‚Äď C-301/12 aaO Rn. 32 mit Hinweis auf U.v. 13.12.2007 ‚Äď C-418/04, Slg. 2007, I-10947 = Natur + Recht 2008, 101 Rn. 83 bis 86.

[10]¬†EuGH, Urt. v. 24.11.2011 ‚Äď C-404/09,¬† Natur + Recht 2012, 42 Rn. 156 f. (Alto Sil).

[11]¬†EuGH, U.v. 3.4.2014 ‚Äď C-301/12 aaO Rn. 35.

[12] Vgl. Meßerschmidt, Deklassifizierung von Natura 2000-Gebieten, Natur + Recht 2015, 2 (6).

[13] Meßerschmidt aaO S. 6.

[14]¬†EuGH, U.v. 22.10.2005 ‚Äď C-6/04, Slg. I 2005, 9017 = Natur + Recht 2006 494 Rn. 34.

[15] Meßerschmidt aaO S. 6.

[16]¬†EuGH, U.v. 13.7.2006 ‚Äď C-191/05, Slg. 2006 I-06853.